《貴州省加快推進房屋建筑和市政基礎設施工程實行工程擔保制度的實施意見》 政策解讀
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2022-03-18
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為進一步優(yōu)化營商環(huán)境，強化事中事后監(jiān)管，保障工程建設各方主體合法權(quán)益。根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設部等部門關(guān)于加快推進房屋建筑和市政基礎設施工程實行工程擔保制度的指導意見》（建市〔2019〕68號）等有關(guān)文件精神，結(jié)合本省實際，根據(jù)工作安排，省住房城鄉(xiāng)建設廳起草了《貴州省關(guān)于推進工程建設項目審批制度改革工作實施意見》（以下簡稱《意見》），現(xiàn)對《意見》作如下說明。
一、文件制定的背景
工程擔保制度的醞釀和誕生，最早可追溯到上世紀80年代。當時，中建系統(tǒng)的建筑工程公司在承接國際項目時，第一次接觸到工程保證擔保這一國際慣例。隨著利用世界銀行貸款進行的工程項目從國外被引進到國內(nèi)，北京、上海、天津、深圳等地都不同程度地接觸了一些運用到工程保證擔保的大型建設工程項目。建筑行業(yè)行政管理在迅猛發(fā)展的工程建設和房地產(chǎn)開發(fā)面前，已顯出疲態(tài)：合同履約不良現(xiàn)象頻現(xiàn)，工程款糾紛和農(nóng)民工工資糾紛問題頻出。為了加強建筑業(yè)管理，提高工程質(zhì)量，運用市場手段來控制工程質(zhì)量風險的工程擔保國際慣例，便向行業(yè)和監(jiān)管部門拋出了橄欖枝。2013年2月，住建部印發(fā)《關(guān)于進一步促進工程勘察設計行業(yè)改革與發(fā)展若干意見》，指出將支持工程勘察設計領(lǐng)域的保險產(chǎn)品創(chuàng)新，積極運用保險機制引導工程擔保制度發(fā)展。2014年7月，住建部發(fā)布《關(guān)于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》，指出要在市場準入行政審批、工程勘察設計、工程質(zhì)量管理中探索試行保險制度，進一步擴大了保險在建筑領(lǐng)域的應用范圍。2014年8月和11月，國務院相繼發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》與《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，為工程保證保險提供了政策支持。今年6月住建部印發(fā)《住房和城鄉(xiāng)建設部等部門關(guān)于加快推進房屋建筑和市政基礎設施工程實行工程擔保制度的指導意見》（建市〔2019〕68號），指出工程保證保險與現(xiàn)金保證金、銀行保函具有同樣的法律效力，再次強化了保證保險的法律意義，進一步明確了相關(guān)工作要求。
二、文件起草的依據(jù)
《意見》主要依據(jù)《國務院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范工程建設領(lǐng)域保證金的通知》（國辦發(fā)〔2016〕49號）、《國務院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）、《國務院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）及《住房和城鄉(xiāng)建設部等部門關(guān)于加快推進房屋建筑和市政基礎設施工程實行工程擔保制度的指導意見》（建市〔2019〕68號）等文件及全省“優(yōu)化營商環(huán)境”改革精神起草。
三、工作目標
加快推行投標擔保、履約擔保、工程質(zhì)量保證擔保和農(nóng)民工工資支付擔保。支持銀行業(yè)金融機構(gòu)、依法設立的工程擔保機構(gòu)、保險機構(gòu)作為工程擔保保證人開展工程擔保業(yè)務。通過構(gòu)建全方位的工程擔保制度，有效提升建設單位及建筑業(yè)企業(yè)的履約能力，防范和化解工程風險，保障工程質(zhì)量和施工安全，減輕建筑業(yè)企業(yè)保證金負擔，促進我省建筑行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
四、具體任務
加快推進實施工程擔保制度，分類實施工程擔保制度，提升服務效率，方便企業(yè)辦事，減輕企業(yè)負擔，優(yōu)化投資環(huán)境，激發(fā)市場活力。加強風險防控能力建設，創(chuàng)新監(jiān)督管理方式，推進信用體系建設，強化事中事后監(jiān)管，規(guī)范市場行為，保障工程建設各方主體合法權(quán)益。
五、文件主要內(nèi)容
《意見》主要將房屋建筑和市政基礎設施工程中工程擔保作為轉(zhuǎn)移、分擔、防范和化解工程風險的重要措施，作為保障工程質(zhì)量安全的有效手段。通過加快推進實施工程擔保制度，推進建筑業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，激發(fā)市場主體活力，創(chuàng)新建筑市場監(jiān)管方式加快。《意見》主要內(nèi)容包括兩個方面八點。
（一）分類實施工程擔保制度
1.推行保函替代保證金。加快推行銀行保函制度，在有條件的地區(qū)推行工程擔保公司保函和工程保證保險。嚴格落實國務院清理規(guī)范工程建設領(lǐng)域保證金的工作要求，對于投標保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金，建筑業(yè)企業(yè)可以保函的方式繳納。嚴禁任何單位和部門將現(xiàn)金保證金挪作他用，保證金到期應當及時予以退還。
2.大力推行投標擔保。對于投標人在投標有效期內(nèi)撤銷投標文件、中標后在規(guī)定期限內(nèi)不簽訂合同或未在規(guī)定的期限內(nèi)提交履約擔保等行為，將其納入投標保函的保證范圍進行索賠。招標人到期不按規(guī)定退還投標保證金及銀行同期存款利息或投標保函的，應作為不良行為記入信用記錄。
3.著力推行履約擔保。招標文件要求中標人提交履約擔保的，中標人應當按照招標文件的要求提交。招標人要求中標人提供履約擔保的，應當同時向中標人提供工程款支付擔保。建設單位和建筑業(yè)企業(yè)應當加強工程風險防控能力建設。工程擔保保證人應當不斷提高專業(yè)化承保能力，增強風險識別能力，認真開展保中、保后管理，及時做好預警預案，并在違約發(fā)生后按保函約定及時代為履行或承擔損失賠付責任。建設單位未履行工程款支付責任的，應作為不良行為記入信用檔案。
4.強化工程質(zhì)量保證銀行保函應用。以銀行保函替代工程質(zhì)量保證金的，銀行保函金額不得超過工程價款結(jié)算總額的3%。在工程項目竣工前，已經(jīng)繳納履約保證金的，建設單位不得同時預留工程質(zhì)量保證金。建設單位到期未退還保證金的，應作為不良行為記入信用記錄。
5.推進農(nóng)民工工資支付擔保應用。農(nóng)民工工資支付保函全部采用具有見索即付性質(zhì)的獨立保函，并實行差別化管理。對被納入拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”的施工企業(yè)，實施失信聯(lián)合懲戒。工程擔保保證人應不斷提升專業(yè)能力，提前預控農(nóng)民工工資支付風險。各地住房和城鄉(xiāng)建設主管部門要會同人力資源社會保障部門加快應用建筑工人實名制平臺，加強對農(nóng)民工合法權(quán)益保障力度，推進建筑工人產(chǎn)業(yè)化進程。
（二）促進工程擔保市場健康發(fā)展
6.加強風險控制能力建設，完善風險防控機制。推進工程擔保保證人不斷完善內(nèi)控管理制度，加強風險防控機制建設，增強處理合同糾紛、認定賠付責任等能力。支持工程擔保保證人與全過程工程咨詢、工程監(jiān)理單位開展深度合作，創(chuàng)新工程監(jiān)管和化解工程風險模式。工程擔保保證人的工作人員應當具有第三方風險控制能力和工程領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)能力。鼓勵工程擔保保證人積極為民營、中小建筑業(yè)企業(yè)開展保函業(yè)務。
7.縱深推進大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動，創(chuàng)新監(jiān)督管理方式。修訂保函示范文本，修改完善工程招標文件和合同示范文本，推進工程擔保應用；積極發(fā)展電子保函，鼓勵以工程再擔保體系增強對擔保機構(gòu)的信用管理，推進“互聯(lián)網(wǎng)+”工程擔保市場監(jiān)管。
8.加大市場信息公開力度，推進信用體系建設。加大建筑市場信息公開力度，全面公開企業(yè)資質(zhì)、人員資格、工程業(yè)績、信用信息以及工程擔保相關(guān)信息，方便與保函相關(guān)的人員及機構(gòu)查詢。引導各方市場主體樹立信用意識，加強內(nèi)部信用管理，不斷提高履約能力，積累企業(yè)信用。積極探索建筑市場信用評價結(jié)果直接應用于工程擔保的辦法，為信用狀況良好的企業(yè)提供便利，降低擔保費用、簡化擔保程序；對惡意索賠等嚴重失信企業(yè)納入建筑市場主體“黑名單”管理，實施聯(lián)合懲戒，構(gòu)建“一處失信、處處受制”的市場環(huán)境。
六、注重把握的方面
(一)加強組織領(lǐng)導。各地各有關(guān)部門要高度重視工程擔保工作，依據(jù)職責明確分工，明晰工作目標，健全工作機制，完善配套政策，落實工作責任。加大對工程擔保保證人的動態(tài)監(jiān)管，不斷提升保證人專業(yè)能力，防范化解工程風險，維護市場公平競爭，促進建筑工程擔保市場健康發(fā)展。
(二)做好宣傳引導。各地各有關(guān)部門要通過多種形式積極做好工程擔保的宣傳工作，加強輿論引導，做好公眾咨詢，促進建筑市場主體對工程擔保的了解和應用，切實發(fā)揮工程擔保防范和化解工程風險的作用。
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